学界对第三方评估的概念并没有一个清晰的界定。普遍认为，政策评估的“第三方”主要区别于“第一方”评估（被评估对象的自我评估）和“第二方”评估（来自被评估对象主管部门的政府内部评估）。第三方评估被寄予“避免和克服第一方评估、第二方评估可能出现的主观性、内部化、不专业等问题”，成为提升政策评估科学性和民主性的主要策略。作为相对独立于政府政策决策、执行部门，并在特定政策领域具有专业、专长的研究组织，智库成为世界各国公共政策第三方评估主体的首选。因此，在当前国家加强中国特色新型智库建设的背景下，智库建设应注重公共政策的第三方评估，使之成为智库影响政策议程、参与决策咨询、开展政策方案论证之外的智库功能新的增长点，构成智库影响政策过程全生态链的新形态。

　　智库参与政策评估的必要性

　　2015年中央办公厅发布《关于加强中国特色新型智库建设的指导意见》，将“政府购买决策咨询服务”作为智库建设的制度保障之一。薛澜、朱旭峰在《中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路》一文中，针对“政策思想垄断”导致思想库独立性丧失的可能性，提出建立“政策分析市场”作为保障思想库发挥其社会功能的制度条件。随着我国智库建设走向深入，智库作为思想观点、政策方案的供给者，将更多以市场化的机制保障政策分析市场的有序竞争，为政府决策咨询需求提供更高质量的服务。

　　但是，在智库建设和决策咨询的研究中，大多数学者往往将智库的功能发挥局限于“出谋划策”层面的决策咨询服务。作为相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构，智库首先是一个政策研究机构。政策研究也可以称为政策分析。而政策分析涵盖的不仅限于“出谋划策”层面的决策咨询。政府决策咨询的需求是多样化的，并分布在政策过程的各个环节，比如根据政策问题和政策目标制定政策方案，对众多政策方案进行评估，对政策执行进行指导、监控、评估，对政策执行效果进行评估，对政策是否需要终结做出评估判断，等等。而在此之前，智库作为“边缘利益群体的代言人”更是发挥着议程设置的功能。从上述流程中可见，智库对政策过程的影响是全流程的，自然也包括政策评估。智库的政策评估功能体现为事前的方案评估、事中的执行评估和事后的效果评估。因此，智库的政策评估功能是以智库为中心的政策分析市场的重要组成部分。智库产出的政策评估报告是政府决策咨询服务需求的重点。

　　智库契合第三方评估的核心要求

　　根据以上分析，智库参与政策评估是智库影响政策过程、发挥社会功能的应有之义，也是我国现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需求。智库在参与政策评估的过程中，显著地表现出其第三方的优势。如果追溯第三方评估的兴起和智库的发展的话，二者在时间上是一致的。美国是较早进行第三方评估的国家，在高等教育评估方面，1975年美国全国认证委员会和全国地区性机构认证委员会合并，成立了高等教育评估与认证委员会。这个委员会与联邦政府、州政府教育主管部门和教育机构均不存在隶属关系，是高等教育评估中出现的真正意义上的第三方。此前，两个机构独立运作的时间始于20世纪40年代。同时，智库在美国的蓬勃发展也同样肇始于20世纪40年代，并在70年代为全世界所重视。这种时间节点一致性的背后是智库的专业性和独立性恰恰契合公共政策第三方评估的需要。

　　第一是专业性。特定领域的政策评估需要专业性的经验判断和科学的评估方法及工具。而既具备上述条件，又属于相对独立于评估组织方和被评估对象的第三方，在当今社会主要集中于在特定领域具有研究专长的智库组织。美国学者保罗·迪克逊在界定智库的概念时，强调智库的专业性和跨学科特性。布鲁金斯学会等国际知名智库无不把专业性作为智库发展的生命线。智库在特定领域的专业性是其成为第三方评估主体的基础。智库在第三方评估过程中体现出来的专业性反映在两个方面：一是对政策问题认知的专业性，二是评估方法的专业性。第三方评估中对政策问题的专业性认知有助于明确公共政策评估的目标和评估操作的结构化；而评估方法的专业性则是保证第三方评估结果本身可以被评判的前提，也是产出可信的评估结果的基础。

　　第二是独立性。中国语境下的智库独立性更多强调智库的独立运作。“独立运作”强调智库既不受政府的控制，也不因受来自利益集团的经费支持而违背客观事实和科学精神做出评估、提供咨询。尽管学界对智库的独立性存在较多争论，但是现代智库发展的趋势和国际经验给我们的启示是：以公共政策研究基金的形式，对智库进行不附加条件的经费支持，将有利于智库运作趋于应有的独立性。因此，智库作为第三方评估主体可以更好地保障第三方评估所需的独立性。智库的独立性主要强调研究结论不受评估委托方、经费资助方的授意或影响。但是政策评估在政策问题界定和政策目标设定时带有不可忽视的价值判断，智库作为第三方参与政策评估本身并不意味着是价值中立的，而是要以智库对政策目标的价值判断为基准。因此，第三方评估过程中的智库独立性和中立性不能混淆或者互换。更为具体地阐释二者的关系是：智库需要通过独立的、不受外部干扰的专业评估，根据“政策问题决定的政策目标价值倾向”做出肯定或者否定的政策评估报告，而不是“和稀泥”式的保持中立的思路。

　　政策分析市场：智库应积极参与竞争

　　作为中国智库主体的事业单位智库、高校智库，大多和行政主管部门存在业务指导、经费支持甚至人事任免的组织隶属关系。而另一些民间智库则因经费来源单一，可能会迫于生存、发展需要，受经费支持者的利益输送影响，而引发道德风险或逆向选择。在此情景下，智库的专业性和独立性在公共政策第三方评估过程中并不一定能够实现。本文提出的“政策分析市场”不同于西方学者所谓的政策思想市场，更多是将“市场”这一概念，视为一种制度条件或制度环境，为智库影响政策过程提供平台环境支持和规范化的制度保障。

　　政策分析市场的主旨是改变现有政策咨询、政策评估业务的委托模式和运行机制，从内部化转向外部化、从行政主导转向市场主导。市场主导的政策评估委托模式和运行机制主要体现为：1.政策评估主体选择的平等竞争，也就是“平行委托”问题。“政府购买决策咨询服务”的提出，为“平行委托”的进行创造条件。当然政府购买决策咨询服务，不仅限于将决策咨询经费列入公共财政范畴，而是要以公开采购、公开招标的模式，解决政府部门自行指定式采购决策咨询服务存在的“内部化”问题。2.政策评估主体经费来源的多元筹资问题。政府应在国家自然科学基金会、国家哲学社会科学基金会的基础上，鼓励各类公共政策研究基金会的建立，形成多元筹资的智库经费来源格局，增强智库政策评估、决策咨询研究的独立性。3.智库政策评估报告的鉴定、筛选。参与公共政策第三方评估的同时，智库的政策评估报告也是被评估对象。对智库政策评估报告的鉴定、筛选自然延伸至智库的信用建设，成为保障智库政策评估专业性的重要一环。

　　综上所述，第三方评估应成为智库建设新的增长点。而作为制度条件的政策分析市场的构建是智库有效参与第三方评估的基础保障。政策分析市场主要体现为智库作为政策分析供给者与需求者（政策决策部门）的关系，而第三方评估中的智库作为评估方，与被评估方（政策执行部门）之间，表现出更为复杂的委托代理关系。因此，从国家或者中央政府的视角出发，政策分析市场和第三方评估体系的建设需要有一个顶层设计，将二者统筹起来，协同推进。即以政策分析市场为主体架构，厘清第三方评估过程中各参与主体间的关系，在此基础上结合第三方评估的类型，总结第三方评估的一般流程，以法律为工具规范第三方评估体系的运转，使其真正发挥出第三方评估应有的社会功能。

　　（作者单位：河南师范大学公共政策与社会管理创新中心） 

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